作者：弗朗西斯.福山（Francis Fukuyama） 赵根成編译 《国外理论动态》2012年第11期
【摘要】福山是一位思想活跃、关注现实的学者。自《历史的终结》一书出版后，他又先后出版了《后人类未来》、《信任》、《国家构建》等多部著作。尽管他依然坚持其在《历史的终结》一书中所阐述的自由资本主义将是人类唯一的选择的观点，但是也在对现实问题的分析中更多地关注了制度的多样性，尤其是更为理性地分析了东亚发展、中国发展对于西方发展模式产生的冲击和影响。这种变化集中体现在他2011年出版的《政治秩序的起源》一书中。而在2012年1月号的《民主杂志》上，他以《中国与东亚民主：历史的多种模式》一文分析了西方理论在解释东亚模式和中国发展经验上的不足，并阐述了自己的观点。文章主要内容如下。
一、建立理解东亚模式的知识系统
要理解东亚民主的本质，就必须理解威权主义政府的本质。在当前的东亚地区，要认识民主面临的问题及其应对未来挑战的能力，必须充分考虑中国是该地区最大的国家，也是发展最快速、同时相对最成功的威权国家。中国带来的挑战不仅仅是外交政策方面的，更是发展模式意义上的。要评价东亚其他国家的民主，参照的对象不是非洲或者中东的威权政体，而是中国。
比较政治学还没有发展出一个完备的概念框架来对不同的威权政府进行分析，这与研究民主政体的概念之丰富形成了鲜明对比。换句话说，我们缺乏一套描绘缺乏法治和问责制度的国家的语言。因此，我们需要弥补这个缺陷，以理解该地区历史发展道路所决定的政府特征。该地区民主政府与非民主政府之间具有很大的相似性，正如该地区民主政府与其他地区民主政府之间具有很大的相似性一样。这对于该地区未来的民主发展来说，既是一个优势，也是一种挑战。
近年来，斯蒂文·列维茨基（Steven Levitsky）、卢坎·威（Lucan Way）、安德里斯·谢德勒（Andreas Schedler）等人试图将充分民主体制的类型学研究成果扩展到威权型体制，提出了诸如“竞争性威权政体”或“选举型威权政体”等概念来描绘那些虽然举行了选举但是政权牢牢控制在威权型领导人手里的体制，比如普京统治下的俄罗斯、查韦斯统治下的委内瑞拉。这种对威权政体的分类采取的是民主政体的划分方法，即以某种民主实践为标准划分出程度不同的体制。
然而，这些标准衡量的仅仅是与法治、问责有关的制度质量。国家质量作为独立的标准并没有包括进来。在这个方面，现有分析存在着巨大的缺陷。就我们要使用共同的词汇而言，我们可以使用马克斯·韦伯创造的概念，例如世袭制、俸禄制、苏丹化制度等。另一方面，在威权-独裁类型基础上出现了一种新的研究取向。以世界银行研究所（WBI）开发的“世界治理指数”为代表的研究试图通过测量“政府效用”、“管制质量”以及“腐败控制”等来抓住国家的某些特征。然而，这些都不是以关于国家如何运行的理论为基础形成的深思熟虑的概念，不过是为了研究的方便而把现有各种可衡量的治理标准堆砌在一起。世界银行研究所的指标与韦伯的概念之间没有清晰的联系。比如，衡量腐败的指标不能将官僚制中的庇护关系与俸禄制中的庇护关系区别开来。我们也没有指标来衡量与官僚录用有关的功绩制或世袭制的发展程度。
因此，我们的概念范畴无法解释不同的非民主体制之间的重要区别。在《政治学》一书中，亚里士多德根据两个标准来划分政体。一个标准是统治者的数量：一个人、少数人还是许多人；另一个标准是统治的目的：为了统治集团的利益还是共同的利益。根据这个标准，亚里士多德划分了六类政体，并且对君主制与僭主制进行了区分。从常识上说，大多数人会宽容仁慈的独裁者的存在，仁慈独裁与专横独裁的统治结果显然不同。但是，当代比较政治学很大程度上没有看到亚里士多德对于君主制和僭主制的区分，并且没有好的方法来对那些能够服务于更广泛的公共利益的非民主政体进行分类。最接近的一个概念是“发展型”威权政体，后者把实现经济增长作为国家的目标。然而，认为非民主政体可以实现共同利益的观点肯定超出了经济学的解释力。
“问责”这个概念一直以来几乎只是程序意义上的，即把是否存在公平自由的多党选举作为衡量的标准。一种体制没有程序上的问责制度，但依然会受到道德上的约束，这种观点今天没有受到太多的关注。在福山看来，根据程序而非实质结果来界定问责存在着两个方面的问题。首先，许多有着问责程序的民主国家显然并没有在实际治理效果上实现有效的问责。由于信息缺乏、政治冷漠、种族投票偏向、庇护或者选举操纵，选民常常无法迫使领导人负责。程序并不能保证实际效果的实现。
第二个问题尤其存在于东亚国家。虽然帝国时代的中国既没有法治也没有正式的问责机制，但是道德问责处于整个体制的核心。这也是儒家思想的灵魂，即通过道德戒律来规范统治者的行为，并使其关注被统治者的利益。这种道德系统在中国复杂的官僚体制中实现了制度化。官僚的一项重要职能就是教育王位的继承者，确保其能够理解作为统治者不仅是个人行为，也要承担起传统的职责。
当然，有诸多理由可以说明程序问责优于道德问责，后者面临的基本问题来自于信息方面。无论一个君主多么仁慈，缺乏言论自由和诸如选举这样表达意愿的正式程序，他很难了解到何为公共利益。更重要的是，在缺乏问责程序的前提下，如何能够确保不断产生仁慈的君主呢？
现代自由民主体制是三组制度的结合：国家、法治和问责机制（在现代社会指的是定期的多党选举）。国家将权力集中起来以行使其意志；法治和问责机制则用来约束国家权力。一个自由民主国家的成功有赖于实现强大国家与有效制衡的平衡。不受制衡的国家权力从任何角度看都是危险的。同时，国家权力软弱或者残缺的自由民主国家也无法有效地服务于自己的公民。
东亚的核心国家——中国、日本、韩国——很早就形成了相对高质量的、集权化的官僚国家，并且在族群同质化的人口基础上建立了相对一致的民族认同。而这些发展远远早于制衡国家权力的法律和问责制度的建立。中国第一个建立了“韦伯式”的现代国家，时间可以追溯到公元前221年的秦朝。当时秦朝已经建立了客观的录用制度、精英式的官僚体制、统一的行政管理等制度。
与其他文明相比，中国从来没有建立起法治。历朝的法律规章都是执行皇帝旨意的成文法。毫无疑问，中国也没有建立起正式的问责制度。在欧洲，国家的权力早期受制于法律的出现，后来又受到组织良好的社会行为者的抵制，迫使其实行宪法上的妥协。而在中国，现代国家的早熟形态使得历朝政府能够有效地防止挑战自己权力的新社会行为者的自发出现，无论它们是宗法贵族、商业资产阶级、独立的城市、宗教机构还是有组织的农民。
中国的这种治理方式成为东亚其他国家的范例。受到中国文化影响的日本、韩国以及东南亚国家都继承了儒教传统，建立了统一的集权国家以及精英化的官僚体制。随着与西方的遭遇，东亚传统国家都受到了削弱、改变乃至被消灭。但是在20世纪后半叶，一种强大的、高度制度化的行政机构在几乎所有国家又复兴了。
与世界其他地区的许多新兴民主国家不同，东亚的民主国家有着强大而统一的国家权力。民主发展遇到的问题更多来自社会方面，因为东亚社会普遍缺乏强大而组织良好的社会团体，难以有效地抵制国家权力，同时也缺乏能够为社会抗争和斗争政治提供合法性的政治文化。随着工业化的发展，诸如资产阶级、工会以及学生群体这样的新社会行为体开始出现。而且，在日本、韩国以及台湾，政府权力进一步受到了国际体系的制约。这使得本土的社会行为体能够不断发展，并且制衡国家的权力。
这种特殊的制度发展过程造就了许多当代发展的重要后果。首先，并且最重要的是，几乎所有成功实现现代化的威权体制都分布在东亚地区。与中东、南亚、拉美、特别是撒哈拉以南地区出现的掠夺型国家相比，东亚许多威权主义政权都坚持发展的观点，这为后来的民主化提供了稳定的平台。大部分推崇经济增长和法治优先于民主开放的论点都以东亚模式为依据。
这种发展模式的第二个后果是，许多东亚国家一直能够通过工业政策来推动经济发展。而在那些能力不强的国家里，这样的政策会导致严重的寻租和国家俘获现象。最终的结果是东亚的自由民主体制的质量与欧洲、北美以及西方世界的其他国家存在差异。虽然日本是东亚第一个实现自由民主的国家，但是其与欧洲、尤其是美国的民主也差别巨大。首先而且最重要的是国家在日本政治体制中的主导地位。许多研究都发现，官僚与工商团体的联盟才是主要的决策者。当然，随着日本高速增长阶段在20世纪90年代早期的结束，这种主导地位也逐渐衰弱，但这也部分反映了官僚体系能力的下降。其次，从1955年到2009年，自民党作为霸权型政党几乎一直统治着日本。即使是现在，日本虽然由民主党统治，但很难说日本已经过渡到稳定的、定期轮替的两党制。最后，日本从来没有形成西方式的抗议政治文化，即将社会的不满和对政府问责的要求快速转变为政治行动。
其他更晚建立民主体制的国家，比如韩国、泰国，实际上比日本更“西化”，它们经历了政权向反对派的转移，有更强烈的抗议文化。尽管如此，这些国家依然对日本式的一党独大体制以及强大官僚体制充满深深敬意。
二、中国的国家绩效
我并不想提出一套完善的框架来分析国家的绩效，以弥补现有方法的不足，因为建立这样的框架是极为复杂的工作。为了研究的便利，我认为可以从国家的现代性出发来分析中国的国家绩效，需要衡量三个方面：制度化、官员录用以及政府的回应性。
制度化。“制度化”，采取的是亨廷顿对制度的定义，即制度是“稳定的、重要的、反复出现的行为模式”，具有复杂性、自主性、一致性以及可适应性等特点。与其他所有威权政体相比，中国的制度化在大多数方面是高水平的，比如集体领导体制、领导人的定期更替、官员的精英化、政令自上而下的有效贯彻等。制度化面临的最大问题是适应性问题，比如意识形态如何适应社会经济的变化。
录用。对于中国的政治行政体制来说，庇护和腐败程度是最难判断的事情之一。中国的腐败问题严重，在2010年透明国际对178个国家的排名中，中国排在第78位。但是这种腐败指数很难准确评估中国的腐败情况。在中国，“关系”意味着非正式影响，显然在体制内存在着利益小团体以及庇护链，因此重大腐败案件不时会暴露出来。但是，与许多发展中国家相比，中国的体制更现代，更非个人化。中国有着悠久的选贤任能传统，无论是党内还是政府系统在官员提拔上都重视政绩。尽管“关系”有用，但是提拔还需要按照程序进行。大部分腐败发生在较低级别，而高层，尤其是政治局常委的选拔更加重视工作业绩。
回应性。中国的政治制度实际不存在正式的对下负责制度。地方选举有限，但公民有权去起诉政府机构。同时，媒体的监督也很有限。在中国，正式的责任制完全是对上的，对党负责，对更高层次的决策机构负责。由于对上负责机制要经过层层部门，所以核心问题就变成了上级部门如何掌握和控制下级的行为，这是一个经典的委托代理问题。执政党使用了许多方法（有的是传统的，有的是新的）来确保下级的责任性，比如对地方政府及其官员进行考核，来督促他们更好地履行职责。为解决信息不对称问题，他们采取民意调查方法或者允许一定程度的网络批评。但是政府对于网络的控制堪称传奇。
中国的治理结构与现代西方的公司治理结构很像，都是对上负责。中国是对上级负责，公司的管理是对董事会或股权人负责，都不向下负责，无论是对公民还是对劳动者和消费者。但是，如果这样的制度忽视了利益相关者的需求，那么早晚会遇到麻烦。
尽管中国的责任机制存在缺陷，但是政府努力给公民提供他们所需要的物品，尤其是安全、就业、不断提高的生活水平等，这远远超过了大部分类似的体制。而这个现实是我们理解中国对于东亚地区以及世界范围的民主实践产生挑战的前提。
三、东亚的民主和国家的未来
东亚的几个国家和地区都继承了中国的集权国家传统，这是东亚经济成功的核心原因。日本、韩国和中国台湾都是拥有极强能力的发展型国家和地区，能够在高速增长时期实施雄心勃勃的工业政策，只是在后来才发展了法治和民主制度来对政治权力进行制衡。对于这些国家和地区，我们应该分析的是，法治和民主制度存在与否是如何影响国家的绩效的。我相信这是一个合法性问题，因为对于民主制的评价在很大程度取决于它是否对经济绩效以及国家行为的其他后果产生影响。
对于国家的高质量运行来说，法治和民主责任制都是重要的。如果政府不受到规则约束，行为缺乏预期性，不能保护产权，那么它就成为了经济发展的障碍。如果政府没有民主责任制，那么就没有办法将那些不称职的领导人撤换掉，或者将对其行为的评价反馈给他们。但是，如果制衡过多，那么决策的过程就会受阻，决策的成本就可能过高。日本近年来就经常遇到这类问题。显然，如果权力分立被“目标分立”所替代，那么问题就更为严重，因为选民无法对政策问题达成共识。日本、韩国和中国台湾一直深受目标分立之苦，各个党派更看重获得竞争的优势，而非就国家面临的问题作出痛苦的决定。
一个重要的实证问题从来没有得到系统研究，即民主是如何影响东亚官僚体系的质量的。在早期，这些国家和地区存在着强国家、弱社会的现象，但是这种平衡关系发生了迅速的变化。强大的利益集团出现了，并成为了国家决策的重要制约力量。这种变化也影响了东亚体制的优势的发挥。
在今后的20年中，东亚的各类政权，不论是民主政体还是威权政体，都会面临相同的挑战，其生存将受到严峻考验。其中之一是出口驱动型增长模式的调整。该地区的所有国家和地区都需要实现国内需求和出口的平衡。拉古拉姆·拉詹（Raghuram Rajan）早就指出，日本在这方面的努力已经失败，原因至少部分是政治性的。日本在上世纪90年代初期房地产泡沫破灭后采取的刺激政策毫无效率，基础设施建设被利益集团控制，生产率低下，这造成日本财政的不可持续。中国政府虽然几年前就认识到内需的重要，并且采取了许多措施，但是这些投资的效益如何，是否能产生长期的预期效果，还未可知。而且利益集团也在左右着中国的决策，一些官员与开发商、企业家以及其他人合谋从项目中中饱私囊。另外，决策者如何平衡或者摆脱依靠出口的沿海地区的利益羁绊也是值得研究的问题。
第二个重要的长期问题是，随着出生率的降低和预期寿命的提高，需要重新议定社会契约。众所周知，日本一直面临着这个问题，其他东亚社会也会在21世纪的前半叶面临同样的问题。中国采取了独生子女计划生育政策，但人口并没有像日本、韩国那样急剧下降，不过15年后情况会发生逆转。赡养率的提高会产生一系列痛苦的决策，比如对劳动人口征求更高的税收、减少医疗养老的支出、提高退休年龄以及改革医疗制度等。
最后，虽然这些国家面临着同样的问题，但是政治体制的不同可能会产生不同的结果。民主体制的决策过程虽然漫长而艰苦，但一旦作出决策就能顺利执行；威权体制虽然决策效率高，但是可能会在执行过程中遇到更多的抵抗，从而产生一系列的矛盾和问题。这种差别值得进一步研究。
